2023-07-20 焦點.杏林．診間
醫病平台／再現台灣基層公共衛生的榮光：不為也，非不能也
編者按：本週的主題是「台灣新冠病毒由清零到共存的回顧與前瞻」。首先由一位長年耕耘於社區的醫師提出他的看法與建議。→想看本文接著一位持續關懷台灣基層公共衛生人力與政策的公衛教授回顧台灣過去這方面的努力，並提出他對政策的看法與建議。最後衛生福利部疾病管制署副署長應邀撰文說明中央與地方政府如何透過及時因應疫情、調整防疫強度、參考國際趨勢，逐步穩健鬆綁各項管控措施的政策。能夠邀請到三位專家百忙中為社會大眾說明這個台灣重要的醫療政策議題，「醫病平台」謹在此表達最深的謝意。把健康服務帶到民眾居住及工作的地方基層公共衛生的重要性，無論在傳染病流行時期或在慢性病盛行時期，都毋庸置疑。世界衛生組織成立至今，一再強調基層公共衛生在各國整體公共衛生工作的重要。最著名的是，世界衛生組織及其一百三十多個會員國於1978 年，在當時仍為蘇聯哈薩克蘇維埃社會主義共和國的首都阿拉木圖(Alma-Ata)召開了一個有關基層公共衛生的大會，並發表重要的阿拉木圖宣言(Declaration of Alma-Ata)。這個宣言與本文主旨密切關聯，其中一段相當關鍵：「基層公共衛生工作是全民健康維護及促進工作不可或缺的一環……它既是一個國家公共衛生體系最重要的一環、執行最重要的功能，也是社區的社會及經濟發展最重要的一環，它是國家公衛體系與個人、家庭及社區有直接接觸的管道；它與民眾是最親近的：它把健康服務帶到民眾居住及工作的地方；它是公衛體系提供給民眾持續的健康服務及照護的工作的第一線。」台灣基層公衛曾在1960、1970年代戰勝了許多險惡的傳染病那麼，台灣基層公共衛生情況又如何呢？台灣公衛先輩們曾經打拚出一個可供後輩學習的基層公共衛生典範：在1950到1970年代，許多比新冠病毒疾病更險惡的急性、慢性傳染病橫行台灣，但是當時公衛體系打造的基層公共衛生組織與工作，卻成功的使霍亂、痢疾、瘧疾、日本腦炎、肺結核、小兒麻痺等傳染病銷聲匿跡。當時，公衛政策以「基層公共衛生預防建設優於醫療建設」為最高指導方針，政府賦予公衛體系最基層組織─衛生所─大量資源及人力。種種傳染病防治均透過衛生所的公衛護士、公衛醫師及保健員，挨家挨戶地接觸、拜訪，展開衛生教育、篩檢、監測、通報、調查、疫苗接種、居家隔離等等大量的預防性工作。衛生所的工作人員自然而然地與社區民眾為了共同的、維護民眾健康的目標，打成一片，形成一個基層公共衛生的行動主體。這些有系統的公衛工作，再加上公衛體系其他部門的全力配合，使得台灣在1960、1970年代戰勝了許多險惡的傳染病。陷入困境：衛生所從以預防為主，轉化為以醫療為主很不幸的，進入1980年代，政府政策有了大逆轉，開始推動公衛體系醫療化、醫療部門商品化、市場化及擴大化，並且開始推動衛生所建立群體醫療執業中心，衛生所從以預防為主，轉化為以醫療為主，並且被迫進入醫療市場的競爭行列，藉由提供醫療服務賺取利潤。1990年代，政府訂下衛生所自負盈虧的政策方針，逐漸縮減衛生所的經費及人力支援。此外，眾多上級機構交待或規定給衛生所的大量工作，竟然高達100多項。在經費有限、人力嚴重不足、公衛體系領導者又不重視、不珍惜他們的努力的情況下，衛生所工作人員流動率很高；很多工作人員有倦怠感，希望能早日退休或轉換跑道，造成工作人員嚴重缺額。這樣的困境下，衛生所怎麼可能像1960、1970年代的公衛先輩們一樣，有足夠時間與精力與社區民眾打成一片、形成基層公共衛生的行動主體呢？衛生所的工作人員也從1950-70年代的意氣風發，落到1980年代以後衛生所經費人力不足、工作人員有志難伸的田地。根據《台灣公共衛生促進協會》的訪問調查，許多衛生所公衛護士對衛生所現況及前景很悲觀，她們訴說：「我們被目標數壓得死死的，非常累。」 「我們的工作又多又雜又累。」 「我們是做到流汗，卻被人嫌到流涎。」這就是「血汗衛生所」形象生成的緣由。結果，令人扼腕的，公衛先輩們辛苦打造出來的基層衛生典範不僅沒有被傳承，反而逐漸被消磨殆盡！過去三年來，新冠病毒疾病的流行，本來應該是鍛煉基層衛生人員、讓衛生所可以「練功」、進而「發功」的機會。但是，政府的防疫政策及執行，焦點都集中在中央流行疫情指揮中心，經由頻繁的記者會，指揮中心從上到下、近乎威權式的發出種種防疫指令，基層衛生所、衛生局及基層民眾只能被動配合。整個防疫過程，基層衛生所及其所屬的衛生局基本上都是配角，基層公共衛生組織難以發揮。還有，整個防疫過程，指揮中心違反「預防為主，醫療為輔」的公衛基本原則，主要關注的是確診及死亡病例數及其醫療，鮮少過問公衛體系更前端的預防及基層衛生防疫工作。上述「血汗衛生所」的相關問題、及其對台灣基層公共衛生工作的推展十分不利的困境，持續、累積了二、三十年，一直沒有得到明顯的改善或解決。這個嚴重的基層公共衛生問題，終於驚動了監察院，於2020年針對「血汗衛生所」的問題做了系統的研究調查，並且就衛生所的功能、特性、人力、工作負荷、目標數、工時、工作條件、與醫療院所的責任區隔、工作安全等等問題，提案糾正衛生福利部。枋山鄉抗疫：見證台灣基層公共衛生的能量及威力那麼，究竟台灣能否恢復過去1950-70年代基層公共衛生成果輝煌、讓人刮目相看的榮光呢？思考這個問題，讓筆者想起兩千三百多年前戰國時期齊宣王向孟子問政的典故。孟子遊說齊宣王放棄霸道、施行王道，並且說，齊宣王沒有施行王道，是「不為也，非不能也」。這個歷史典故，對我們思考台灣的基層公共衛生是有啟發性的：台灣的基層公共衛生從1950-70年代的輝煌，到1980年代以後轉為黯淡，表示台灣再創基層公共衛生的榮光也是「不為也，非不能也」的問題。為什麼是「非不能也」呢？首先，如上所述，台灣公衛先輩們已經打造出基層公共衛生的典範，因此，台灣的公衛體系「體內」至少隱含著基層公共衛生的「歷史基因」，它正等著台灣公衛醫療界將它再度挖掘、發揮、再展現、再創新！其次，過去二、三十年來，基層公共衛生組織長年廢功的困境下，我們還有散佈全台灣各鄉鎮區（市）、在基層長年堅守職責的數千位衛生所工作人員！可以說，這些衛生所工作人員在長年極為不利的工作條件下，竟然還能勉為其難的堅守崗位，展現他們為基層公共衛生事業奉獻每一滴血汗的精神！這樣的精神反映了台灣基層公共衛生組織榮光再現的「非不能也」的潛力。還有，在新冠病毒疾病流行期間，雖然因為指揮中心由上而下的政策，衛生所的工作人員只能被動配合指揮中心的防疫指令，卻也任勞任怨的投入基層的防疫工作。君不見，2021年的8月，當時最具傳染力的Delta變種新冠病毒侵襲位在台灣南端、沒有醫院、十分偏僻的屏東縣枋山鄉，以衛生所為協調中心，衛生所工作人員與村里長、一線公務人員及居民，火速展開衛生教育、篩檢、監測、通報、疫情調查、疫苗接種、居家隔離等等大量的預防性工作。最終，枋山鄉的衛生所與民眾通力合作，再加上衛生局及政府其他部門的配合，成功防堵Delta病毒的蔓延，將人人聞之色變的新冠傳染病流行的災害減到最低，也讓台灣民眾因此見證枋山鄉基層公共衛生的能量及威力。再創「基層公共衛生預防建設優於醫療建設」的政策與熱忱因此，讓基層公共衛生的榮光再現，在台灣「非不能也」，而是「不為也」。如何能面對、處理台灣公衛體系的「不為也」？如何讓台灣基層公共衛生的能量充值起來呢？首先，我們應該向創造出基層公共衛生典範的歷史及先輩學習。如上述，「基層公共衛生預防建設優於醫療建設」的政策對典範基層衛生的形成最為關鍵。此外，當時公共衛生體系的領導者的強烈使命感及熱誠也十分重要，1956-65年時任衛生處副處長的陳愈之對衛生所建立過程的陳述，就鮮活的呈現當時公衛體系領導者及其他公衛專業人員在建立台灣基層公共衛生工作網的大量工作中所付出的心血及所擁有熱誠及使命感：「地方衛生所之建立，應是我任內最得意且印象深刻之工作，當時我們的足跡深入許多偏僻之角落，連山地也去，積極與各鄉鎮長接觸，找地、找人，憑一股熱忱，一心只想在各鄉鎮普設衛生所，以解決各種衛生問題，提高鄉村人民之健康與福利。」要改變「不為也」的狀態，就應該督促現今公衛體系的領導者、激起他們對改造基層公共衛生、再創基層公共衛生新面貌的熱情與使命感。以草根公衛教育促進社區民眾與衛生所的互動與結合最後，基層公共衛生的建造與加強，應該由社區民眾與衛生所工作人員攜手共同努力。前述政府長年推動公衛體系醫療化、醫療部門商品化、市場化及擴大化的政策，使得目前社區民眾與衛生所是疏離的、對衛生所是不瞭解的，衛生所工作人員與社區民眾的良好默契也尚未重新建立起來，因此，衛生所與社區民眾都還沒有準備好共同規劃基層公共衛生、共同建構更理想的基層公共衛生組織。那麼，草根公衛教育就是現下最急迫也最基本的工作，而這個工作的首要目標是促進社區民眾對衛生所的感性與理性認識──包括它的過去與現在、榮光與困境，以及，促進社區民眾與衛生所的互動與結合，在這樣的基礎上，衛生所、民眾與政府就可以同心協力再度打造台灣的基層公共衛生典範。責任編輯：吳依凡
